——專訪省法學會自貿區(qū)法治研究會會長、沈陽大學經濟學院院長、沈陽大學自貿區(qū)研究所所長高小珺
高小珺
遼寧法制報：今年1月13日，沈陽大學成立自貿區(qū)研究所，這也是我省首家自貿區(qū)研究所。請問當時基于什么原因成立的這個研究所？
高小珺：去年8月，黨中央、國務院決定在遼寧等7個省及直轄市設立第三批自由貿易試驗區(qū)（下稱自貿試驗區(qū)）。今年3月31日，國務院印發(fā)了《中國（遼寧）自由貿易試驗區(qū)總體方案》。作為地方高校我們有服務地方經濟發(fā)展的使命，自貿試驗區(qū)在遼寧建立，對于地方高校而言，有著一種天然的自覺。沈陽大學經濟學院的各專業(yè)與自貿試驗區(qū)建設密切相關，為適應經濟形勢的變化和高校轉型發(fā)展需要，沈陽大學于2017年1月13日正式掛牌成立“沈陽大學自貿區(qū)研究所”，研究所的成立為沈陽大學服務區(qū)域經濟，實現(xiàn)轉型發(fā)展創(chuàng)造了又一新的平臺。
研究所成立后開展了一系列卓有成效的工作，其中比較有代表性的：一是姜偉教授連續(xù)在《環(huán)球日報》和《遼寧日報》理論版發(fā)表5篇學術文章和專訪，對自貿試驗區(qū)的政策進行權威解讀，受到媒體關注；二是在法律出版社出版了由我和沈陽市律師協(xié)會會長孫長江編著的《遼寧自由貿易試驗區(qū)法律制度研究》，以及由我和北京大成（沈陽）律師事務所高大石律師編著的《自由貿易試驗區(qū)的制度創(chuàng)新和法律保障》，這兩部著作可以說是遼寧設立自貿試驗區(qū)以來最早出版的相關研究成果。
遼寧法制報：在《國務院關于印發(fā)中國（遼寧）自由貿易區(qū)試驗區(qū)總體方案的通知》中，關于遼寧自貿試驗區(qū)的發(fā)展目標的表述中提到，“……營造法治化、國際化、便利化的營商環(huán)境……”，將法治化居于一個極為重要的位置。請問法治化對于自貿試驗區(qū)的建設和發(fā)展究竟有哪些重要作用？
高小珺：自貿試驗區(qū)建設與20世紀我國改革開放所采用的政策優(yōu)惠模式完全不同，它不是形成“政策洼地”，而是打造制度創(chuàng)新的高地，是在相關法律未作修改的情形下展開的，在這種背景下，區(qū)域性改革如何依法推進便成為自貿試驗區(qū)建設中面臨的重要課題。任何實質性的制度創(chuàng)新都需要突破現(xiàn)行法律、行政法規(guī)的相關規(guī)定，重大改革要于法有據(jù)，要實現(xiàn)立法與改革協(xié)調同步，這是全面深化改革新時期中央提出的新要求。
通常我們認為法律與政策相比，法律具有穩(wěn)定性、規(guī)范性、滯后性的特征，更多強調法律對經濟和社會的規(guī)范和保障作用。但是，如果經濟發(fā)展了法律還在強調其穩(wěn)定性，不能與時俱進，就會對經濟發(fā)展起到阻礙作用。在自貿試驗區(qū)建設中，面臨現(xiàn)行法律與經濟社會發(fā)展不相適應的矛盾。因此，要從頂層設計的層面來考慮創(chuàng)設自貿試驗區(qū)的立法進而運用法律的功能來保障自貿試驗區(qū)的運行。
遼寧法制報：遼寧自貿試驗區(qū)的法治建設，怎樣才能既體現(xiàn)國家法治的統(tǒng)一性，又在法律制度創(chuàng)新和具體的法治工作中充分凸顯遼寧的地緣優(yōu)勢、發(fā)揮地方特色？對此您有哪些建議？
高小珺：我國采用單一制國家結構形式，中央與地方的事權有嚴格的界限，與此同時，我國實行統(tǒng)一而分層次的立法體制，中央與地方的立法權限也有嚴格的界限。《立法法》以列舉的方式明確中央專屬立法事項，以概括的方式規(guī)定了地方性法規(guī)可以規(guī)范的事項，厘清了國家立法與地方立法的權限邊界。
從遼寧自貿試驗區(qū)總體方案賦予的六大方面任務來看，其內容涉及稅收、海關、金融、外資、外貿等國家事權。從立法角度看，這些內容屬于《立法法》第八條列舉的民事基本制度、基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿領域的基本制度，屬于中央專屬立法權限，國家現(xiàn)行法律、行政法規(guī)對上述領域均有明確規(guī)定。但是遼寧在自貿試驗區(qū)地方立法過程中，可以在一些領域進行深入探索，如投資貿易便利化領域的海關貨物運輸、產業(yè)資金進出、外國人員進出居留等；金融領域的小額貸款、融資擔保、商業(yè)保理等；稅收領域對經濟轉型升級有重要推進作用的稅收政策，如特殊領域的企業(yè)所得稅抵免等，以及影響宏觀經濟較小的地方稅種，如房產稅、契稅等方面。遼寧在制定自貿試驗區(qū)條例的過程中既要解放思想、勇于探索，又要樹立底線思維，嚴格維護國家法治的統(tǒng)一。
遼寧法制報：作為中國首個自貿試驗區(qū)，上海自貿試驗區(qū)運行已經三年多。上海自貿試驗區(qū)在用法治思維和法治手段推進自貿試驗區(qū)建設方面，有哪些成功的經驗值得我們借鑒？在立法、行政、司法三方面，分別能給遼寧自貿試驗區(qū)提供哪些經驗？
高小珺：建立上海自由貿易試驗區(qū)是國家戰(zhàn)略，中央賦予上海自貿試驗區(qū)先行先試的使命，將其作為推進改革開放的試驗田，經過測試形成可復制、可推廣的經驗，發(fā)揮示范帶動作用。經過三年多的運行，上海自貿試驗區(qū)對現(xiàn)有法律制度和治理模式提出了新要求，法治成為新一輪改革開放的關鍵詞。上海自貿試驗區(qū)一路走來，始終遵循“先立后破”“立法先行”“重大改革于法有據(jù)”的要求，其法治路徑已成功地被后來的自貿試驗區(qū)所復制。
自貿試驗區(qū)立法具有鮮明的時代特征，不是在無法可依、無章可循的情況下要求國家立法機關授權就地方可以先行先試事項制定地方性法規(guī)，而是要求國家立法機關授權在自貿試驗區(qū)暫停實際上不適應的國家現(xiàn)行法律、法規(guī)。上海自貿試驗區(qū)法律的變動和調整就是以全國人大常委會授權的方式實施的。全國人大常委會通過授權決定在上海自貿試驗區(qū)暫時調整實施“三資企業(yè)法”（《外資企業(yè)法》《中外合資經營企業(yè)法》《中外合作經營企業(yè)法》）中有關行政審批部分的條款。在國家層面沒有針對自貿試驗區(qū)制定專門法律、行政法規(guī)的情況下，作出授權決定是確保自貿試驗區(qū)的先行先試在法治軌道上運行的必由之路。遼寧自貿試驗區(qū)相關立法也一定是復制和借鑒上海自貿試驗區(qū)的做法，以授權決定的方式暫時調整實施現(xiàn)行有效的法律、行政法規(guī)及地方性法規(guī)。
深化行政管理體制改革，加快政府職能轉變，也是上海自貿試驗區(qū)先行先試的重要任務之一。上海自貿試驗區(qū)建立了以準入前國民待遇和負面清單為核心的投資管理新體制，這一創(chuàng)新體現(xiàn)了兩個法治理念的確立，一是外國投資者在清單外采用備案制，體現(xiàn)了法無禁止即自由的理念；二是政府管理者從事前審批到事中、事后監(jiān)管，遵循了法無授權不可為的理念。負面清單制度劃清了政府和市場的邊界，明確政府該放的權力放到位，該管的事情要管好。因此，遼寧自貿試驗區(qū)建設在行政領域也應當做到“放、管、服”，即在政府職能轉變方面真正做到放得更活、管得更好、服務更優(yōu)。
隨著自貿試驗區(qū)建設的深入推進，進入司法領域的涉自貿試驗區(qū)案件會不斷增加，從上海等地審判機關的經驗來看：一是各級法院在總體部署上要考慮審理自貿試驗區(qū)糾紛的特殊性，包括涉外因素的審判理念調整；二是審判機構的設置，包括授權設立法院、法庭；三是法官的審判理念和知識儲備的更新。當制度創(chuàng)新帶來的糾紛缺乏法律明文規(guī)定時，法官應當以商法思維解讀政策，注意自貿試驗區(qū)的特殊性，正確判定行為效力、合同效力，維護交易穩(wěn)定和安全，對于因自貿試驗區(qū)改革而出現(xiàn)的新類型案件，應當正確理解相關的政策，充分注意新型業(yè)態(tài)的行業(yè)慣例和自治性規(guī)范，形成合理的裁判規(guī)則，正確引導市場秩序的建立。
遼寧法制報：遼寧自貿試驗區(qū)在未來的法治建設過程中可能面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？有哪些需要特別注意的問題？
高小珺：自貿試驗區(qū)的建設必須要有完善的法治基礎。目前，調整自貿試驗區(qū)改革的制度規(guī)范體系初步確立，但是依然不夠完善，遼寧自貿試驗區(qū)在未來的法治保障方面首先面臨的是出臺《中國（遼寧）自由貿易試驗區(qū)條例》。
在制定遼寧自貿試驗區(qū)條例的過程中，我認為應當堅持這樣幾個原則：
一是以國務院批準的《中國（遼寧）自由貿易試驗區(qū)總體方案》為基礎，以國內其他自貿試驗區(qū)立法的成功經驗為參照，以支持制度創(chuàng)新為立法核心，以可復制、可推廣為基本要求，以體制機制創(chuàng)新為重點，既要體現(xiàn)普遍性原則，又要反映遼寧自貿試驗區(qū)不同的創(chuàng)新領域和創(chuàng)新業(yè)態(tài)，以及東北振興、“一帶一路”建設等國家戰(zhàn)略的貫徹實施，形成具有遼寧特色的地方性法規(guī)。
二是要處理好改革的階段性與法律的相對穩(wěn)定性的關系。在條例制定過程中注意預留制度創(chuàng)新空間，對先行先試成熟事項以地方性法規(guī)的形式固化下來，對一些改革創(chuàng)新仍在持續(xù)深化的內容，采用概括的表述方法，為未來的制度創(chuàng)新預留空間。
三是要準確把握中央立法權與地方立法權的界限。嚴格恪守與國家立法不相抵觸的底線，對屬于中央專屬立法權限范圍，如投資、貿易、金融、航運、稅收等事項，結合國務院批準的《中國（遼寧)自由貿易試驗區(qū)總體方案》作出實施性、細化性、闡述性或提示性規(guī)定。對屬于地方立法權限范圍的，如行政管理體制改革、打造國際化營商環(huán)境、深化國資國企改革、促進產業(yè)升級轉型、促進科技創(chuàng)新等領域可以作出創(chuàng)制性規(guī)定。
四是要與國家層面行政審批制度改革的要求相一致。在條例起草、審議過程中，正確處理好兩者的關系，在準確解讀政策的基礎上，對《中國（遼寧)自由貿易試驗區(qū)總體方案》及現(xiàn)有的政策性規(guī)定的核心內容進行概括、提煉，并將政策性語言轉化為法律性語言；同時，要嚴格區(qū)分兩者不同的功能、作用，避免照抄照搬政策性規(guī)定，避免將相關政策直接植入條例。
遼寧法制報：日前，依托沈陽大學經濟學院、沈陽大學自貿區(qū)研究所成立的遼寧省法學會自貿區(qū)法治研究會已經正式成立，作為會長，請問研究會的下一步工作重點是什么？
高小珺：遼寧自貿區(qū)法治研究會的成立標志著遼寧省法學會已經形成了有效整合省內法學、法律界研究自貿試驗區(qū)力量的新機制。在未來的工作中我們要凝聚遼寧法治研究的力量，為遼寧自貿試驗區(qū)法治建設提供智力支持。研究會將成為大家交流思想、研究問題、建言獻策的學術平臺，未來我們將與省、市有關部門和自貿試驗區(qū)的相關企業(yè)緊密對接，在論文發(fā)表、課題承擔、決策咨詢等方面為全體會員提供支持與幫助，在自貿區(qū)法治研究會的平臺上有效推進法學研究、法學教育和法治實踐的深度融合，努力形成有價值的研究成果，服務于遼寧自貿試驗區(qū)戰(zhàn)略，讓研究會真正成為遼寧自貿試驗區(qū)法治研究的智庫。